ماهرخ ابراهیم‌پور- خبرنگار حوزه تاریخ| وقتی می‌خواهیم پیشینه اختلاس را در تاریخ معاصر بازخوانیم، نام عبدالحسین تیمورتاش به عنوان نخستین اختلاس‌گر ثبت شده است. پس از آن نیز دیگر نام‌هایی آشنای از عرصه سیاست به چشم می‌خورد. گویی سیاست و اختلاس با هم درآمیخته‌اند. بعد از آن نوبت به اختلاس نصرالله منتصر (شهردار وقت تهران) و کمی بعدتر اختلاس قوام السلطنه می‌رسد.  درج نام این افراد در تاریخ تخلفات مالی به ویژه اختلاس در ایران، از یک‌سو، اندکی سطحی به نظر می‌رسد. احتمالا این نام‌ها با پژوهش‌های جدی و دسترسی به اسناد دگرگون و کم یا زیاد خواهد شد زیرا اینگونه نیست که نظام حکومتداری در در تاریخ ایران از سیستم دقیق و منضبط مالی برخوردار بوده باشد. با این حال برخی معتقدند به دلیل جدید بودن مفهوم اختلاس، از این پدیده در تاریخ ایران چندان مواردی نمی‌توان یافت، هرچند پژوهشی جدی نیز در این‌باره انجام نگرفته است. اگر پژوهشی انجام می‌شد می‌توانستیم بگوییم که اختلاس، پدیده‌ای نوظهور در تاریخ ایران است و از پیشینه‌ای چندان برخوردار نیست. برخی دیگر از محققان اما بر این باورند سوء‌استفاده مالی که امروزه از آن به نام «اختلاس» یاد می‌شود، در تاریخ ایران به شیوه‌های گوناگون وجود داشته، هر دوره با تغییر سیستم روش‌هایی جدید یافته است و در این میان نیز منشیان و وزیرانی بسیار در این راه قربانی شده‌اند. یکی از پژوهشگران و سندپژوهانی که به ریشه‌داری اختلاس در تاریخ ایران اعتقاد دارد، دکتر علی ططری، دانش‌آموخته تاریخ و مدیر مرکز اسناد کتابخانه مجلس شورای اسلامی است که با اسناد پارلمانی سروکار دارد. وی اخیرا به سندی در بایگانی بزرگ اسناد مجلس شورا دست یافته است که به تعبیر خودش، تاریخ اختلاس ایران را کمی به عقب بازمی‌گرداند و برآن اساس، نام تیمورتاش، دیگر به عنوان نخستین متهم اختلاس در ایران معاصر مطرح نخواهد بود. ططری سال‌ها است در مرکز اسناد کتابخانه مجلس شورای اسلامی روی اسناد پارلمانی تحقیق و پژوهش می‌کند. این پژوهشگر بر آن باور است که تداوم پدیده اختلاس در ساختار دولتی و اداری ایران، در ضعف نظام قانون‌گذاری کشور ریشه دارد.

جناب ططری! سندی که شما درباره رابطه با اختلاس به آن دست یافته‌اید، گویای چه نکته‌هایی است و تاریخ این تخلف دولتی در حوزه مالی را به چه زمانی بازمی‌گرداند؟ این سند نویافته آیا در تاریخ نوین اختلاس در ایران   تغییری پدید می‌آورد؟
برخی پژوهشگران درباره پیشینه و تاریخ پدیده‌ای با نام اختلاس و افراد در آن، از پرونده تیمورتاش به عنوان قدیم‌ترین نمونه مستند یاد می‌کنند. سندی نویافته اما در دست است که تاریخ اختلاس را از تاریخ نوین ایران، اندکی پیش‌تر می‌برد. سندی دیگر نیز با موضوع «هیات انکشاف اشیاء مسروقه» که در دوره مظفرالدین شاه قاجار تشکیل شده است، سربرگی به این نام نیز دارد که تاکنون سندی اینگونه جایی دیده نشده است. دستمایه بررسی و اشاره‌ام، سندی نویافته است که به سال ١٣٠٤ خورشیدی در واپسین ماه‌های حکمرانی احمد شاه قاجار بازمی‌گردد. این سند، یک متحدالمال یا همان بخش‌نامه به تعبیر امروز بوده که محمدعلی فروغی «ذکاء‌الملک» وزیر وقت مالیه و آرتور میلسپو رئیس کل مالیه ایران صادر کرده‌اند.  ٦ بند در این متحدالمال گنجانده شده است. موضوع سند با استناد به متن آن که در صدر سند نیز آمده، اینگونه است «بدون اجازه خزانه دیناری نباید تعبیه شود». این یک جمله کافی به نظر می‌آید که دریابیم پای تخلفی در میان بوده است. این سند در واقع یکی از شیوه‌های برخورد با تخلفات در تاریخ بروکراسی نوین ایران برشمرده می‌شود. با توجه به این که پس از مشروطه، دستگاه‌های اداری نظمی بیش‌تر یافتند و بروکراسی اداری در ایران به تقلید از غرب توسعه پیدا یافت، متصدیان حوزه مالی با کمک مستشاران به شیوه‌های بروکراسی دست یافتند. این سند، یکی از  شیوه‌های نوین اختلاس و تخلفات مالی را برای ما آشکار می‌کند. اکنون با خوانش متن سند، به جزییاتی بیشتر می‌توانیم دست یابیم «نظر به اینکه در ضمن صورت جزء موجودی صندوق که با محاسبه ماهیانه به مرکز واصل می‌گردد، مشهود گردیده که وجوهی به عنوان مساعده قبل از صدور اجازه پرداخت از طرف خزانه‌داری کل تعبیه و در صندوق گذاشته شده و نظر به اینکه در موقع تفتیش یکی از ولایات معلوم شده است که تحویلداران و مامورین مالیه وجوه دولتی را از صندوق خارج و به نفع خود معاملات شخصی در آن نموده‌اند». همین فراز نخست سند کفایت می‌کند، دریابیم موضوع از چه قرار است. دو نفری که سند را امضا کرده‌اند، در شش بند مواردی را به همه ماموران مالیه کشور اعلام کرده، یادآور می‌شوند که تقریبا با صدور بیش از ٢٠ بخشنامه درباره ترک این تخلفات هشدار داده‌اند. این سند نشان می‌دهد برخی از والیان و ماموران مالی ولایات از راه تخلف و دستبرد در خزانه ایالت‌ها و برداشت‌های غیرقانونی پول، معامله‌هایی به سود شخصی‌شان انجام می‌داده‌اند. آنچه از بررسی دیگر سندهای تاریخی برمی‌آید، از آن نشان دارد که برخی محصولات کشاورزی را در زمان گردآوری محصول و با توجه به دسترس بودن آن، به میزانی زیاد خریده، در فصل سرما به چندین برابر قیمت می‌فروختند. این متخلفان در چنان معامله‌هایی برخی کالاها و دام‌ها را تجارت می‌کردند. این شیوه‌ای تازه از اختلاس بود که با شکل‌گیری بروکراسی نوین اداری نوین مرسوم شد.
تشکیلات و دیوان‌سالاری مالی آیا از پیشینه‌ای دراز در تاریخ ایران برخوردار است؟
بله! اگر بخواهیم وضعیت تخلفات مالی در گذر تاریخ و گذشته ایران را بررسی کنیم، نخست به دستگاه مالی باید نگاه اندازیم. نخستین کسی که بر پایه اسناد و منابع، نظام مالی ایران را پایه ریخت، داریوش یکم هخامنشی بود. وی شیوه‌ای برای گردآوری مالیات از همه محصولات کشاورزی ابداع کرد و در کنار کسانی که در ایالت‌ها و ولایت‌ها حکمران کشوری یا لشکری بودند، یک مامور کل مالیه نیز برای دریافت مالیات‌ها گماشت که مستقیم با شاه در ارتباط بود. او بدین‌ترتیب به امور مالی نظم و نسق داد. رومن گیرشمن، باستان‌شناس و ایران‌شناس برجسته فرانسوی در کتاب «ایران قبل از اسلام» روایت می‌کند که در عهد هخامنشیان نخستین گام‌ها در تنظیم اقتصاد ملی برداشته شد. وی برآن است مالیاتی که کارگزاران گرد مالی می‌آوردند، در صندوق‌های ایالات انباشته و سپس به خزانه فرستاده می‌شد. بیش‌تر اسناد برجای‌مانده تاریخی در ایران نشان می‌دهند تخلفات مالی به گونه‌ای صورت می‌گرفته که در هر دوره تاریخی از شرایطی ویژه پیروی می‌کرده است. تعدادی از وزاران، کارپردازان، منشیان و وکیلان در طول تاریخ به دلیل همین تخلفات مالی جان خودشان را از دست داده‌اند. آنگاه که تاریخ ایران را تا دوره قاجار بازخوانده و بررسی می‌کنیم، درمی‌یابیم اختلاس به شیوه‌ها و روش‌های گوناگون وجود داشته و تداوم یافته است. مسایل مالی در دوره قاجار عمدتا در دست مستوفیان بود. آن‌ها دفترهایی داشتند که تنها خودشان به این دفترها وارد بودند و شخصی دیگر نمی‌توانست از محتوای آن‌ها سردرآورد. آن‌ها یک خط ویژه امور دیوانی و مالی به نام سیاق به کار می‌گرفتند که نوشتن و خواندن آن سخت بود. از این‌رو به نظر می‌رسد تخلفات در دوره قاجار گسترده‌تر می‌شود. ضعف ابزارهای نظارتی قدرت مرکزی یکی از دلایل گستردگی این تخلفات به شمار می‌آید. اسنادی حتی در دوره مظفرالدین شاه درون دربار موجود است که بر آن اساس هیات انکشاف اشیای مسروقه تشکیل می‌شود. شکل‌گیری هیاتی زیر نظارت دربار نشان می‌دهد چه اندازه تخلفاتی همچون سرقت و بی‌نظمی مالی و کارپردازی درون دربار گسترده و فراوان بوده است. از این موضوع نیز یک نمونه سند در آرشیو مجلس شورای اسلامی با سربرگ «هیات انکشاف و اشیاء مسروقه سلطنتی» متعلق به سال ١٣٢٨ قمری موجود است که در آن درباره تعدادی اسلحه به یکی از اشراف و شاهزادگان قاجار نوشته شده است. یادآوری یک نکته در اینجا بایسته است؛ شیوه‌های اختلاس پس از انقلاب مشروطه نسبت به گذشته بسیار دگرگون شد. این پدیده پس از انقلاب مشروطه، با تشکیل پارلمان، تدوین قانون اساسی و پیدایش یک نظام اداری و شکل‌گیری وزارت مالیه و استخدام مستشاران خارجی، باز هم به روز شد. در این نمونه سند که اشاره کردم وجوهی از بیت‌المال کسر نمی‌شود یعنی والی از خزانه وجوهی کم نمی‌کند اما درباره موجودی خزانه به طور روزانه آماری دقیق وجود نداشته است. بنابراین والی یا ماموران مالیه می‌توانستند از وجوه آن استفاده کنند و سر فرصت آن را به خزانه بازگردانند. بعدها با آمدن تکنولوژی و سیستم حسابرسی، آمار دقیقی از موجودی خزانه گرفته می‌شد. اما پیش از آن به دلیل نبودن آمار دقیق در سال که ماموران مالیه مالیات گرد می‌آوردند و به والیان می‌سپردند، تا زمانی که این مبالغ به مرکز فرستاده می‌شد آن‌ها از این مبالغ در معاملات شخصی بهره می‌بردند.
به تشکیل مجلس و ورود نمایندگان به مساله نظارت بر امور مالیه، در برابرِ به روز شدن شیوه‌های اختلاس اشاره کردید. نمایندگان مجلس چگونه بر امور مالی نظارت داشتند؟ آن‌ها آیا راهکاری برای سامان دادن به امور مالی، از جمله مالیات‌ها ارایه می‌دادند؟
کمیسیون مالی در نخستین دوره مجلس شورای ملی تشکیل شد؛ مجلسی که صنفی بود و نمایندگان اصناف را دربرمی‌گرفت. جالب است بدانید به احتمال زیاد این نخستین کمیسیونی است که در تاریخ پارلمانی ایران تشکیل شده است. این کمیسیون با وجود آن که برای نخستین بار شکل گرفت اما یکی از قدرتمندترین کمیسیون‌های پارلمان بود. این کمیسیون، نخست به بودجه سروسامان داد، یعنی برای نخستین بار بودجه سالیانه تعریف شد که دخل و خرج را مشخص می‌کرد. این در حالی بود که تا پیش از آن دخل و خرج کشور نظم و سامان نداشت. این کمیسیون از آن‌رو شکل گرفت و در مجلس قدرت یافت که بیش‌تر اعضای آن در زمره افراد زبده مالی و بازاری در آن زمان بودند. از این‌ افراد می‌توان به وثوق‌الدوله و امین‌الضرب اشاره کرد. آن‌ها کاملا به مسایل مالی آگاهی و تسلط داشتند و در جنبه‌های نظارتی به بهترین شکل ممکن نقش برعهده می‌گرفتند. نخستین دوره مجلس شورای ملی ٢٢ ماه به درازا کشید. این مجلس اما به سوی یکسری درگیری‌های سیاسی و مسایل روز کشانده شد که این موضوع موجب شد مجلس نتواند آنگونه که باید در روزگار پس از مشروطیت در عصر قاجار به جایگاهی مهم دست یابد؛ در حالی که این مجلس با توجه به شرایط، حاشیه‌ها و مسایل پیرامونش، از کامیاب‌ترین مجلس‌های دوره مشروطه به شمار می‌آمد. جنبه‌های نظارتی مجلس و کمیسیون، مالی با این رخدادها و حاشیه‌ها آرام‌آرام ضعیف شد. نکته اصلی مورد نظر ما تداوم اختلاس در هر دوره، با شیوه‌های متفاوت است. این شیوه‌ها هرچه جلوتر می‌رویم ابعادی گسترده‌تر و مواردی متفاوت می‌یابد، از جمله اختلاس در شرکت نفت ایران و انگلیس! برخی کارشناسان در این‌باره هنگامی که مواردی را در زمان پهلوی اول بررسی کردند، دریافتند حتی حق ١٦ درصدی شرکت نفت به ایرانیان پرداخت نمی‌شود. رد پای اختلاس در دیگر مسایل نیز که پای اعطای امتیازات به خارجی‌ها مطرح است، دیده می‌شود. شیوه‌های اختلاس در دوره پهلوی دوم و در روزگار پس از انقلاب نیز استمرار داشته است. اختلاس‌گران در طول تاریخ معاصر ایران  شیوه کار خود را با توجه به شرایط زمانه تغییر دادند. بنابراین نمی‌توان گفت در هیچ دوره‌ای اختلاس وجود نداشته است، این سخن اگرچه به پژوهشی جدی نیاز دارد اما اختلاس‌گران در هر دوره، درزهای اداری و مالی را یافته و روی نقطه ضعف‌ها کار می‌کردند. برخی از این موارد به رانت و برخی دیگر به اختلاس نزدیک است. قوانین ضعیف و غیر کارشناسی مصوب مجلس شورا در دوره‌های گوناگون نیز البته راه را برای اختلاس هموار می‌کرده است.
به کمیسیون مالی بازگردیم. با توجه به ساختاری که این کمیسیون به امور مالی کشور بخشید، آیا می‌توان گفت در دوره‌های بعد گزارش‌ها یا اسنادی در پارلمان وجود دارد که نمایندگان توانسته باشند در دوره احمدشاه برخی موارد رانت یا اختلاس را بیایند؟
نمی‌توان قطعا گفت نمایندگان اسناد یا مدارکی از موارد اختلاف در این دوره یافتند. اما آنچه برخی از نمایندگان از اوضاع مالی کشور بیان کرده‌اند، گویای وضع آشفته کشور است. مجدالاسلام کرمانی درباره تاریخ برخی بی‌نظمی‌های مالی چنین نوشته است «تا قبل از مشروطه، دفاتر مالی ایران عبارت از چندین ورقه کوچک بود که هر ورقه به اندازه هشت ورقه کاغذ متعارفی بود که آنها را پهلوی هم می‌گذارند بدون اینکه شیرازه داشته باشد یا به همدیگر اتصال و ارتباط داشته باشد. بلکه نمره و عدد هم ندارد که اقلا مرتب شود و هر یک از آن کاغذها را فرد می‌گویند و مجموع آنها را کتابچه جمع و خرج دفتر مالیه فلان ولایات می‌خوانند». مستشارالدوله نیز در توصیف همین شرایط می‌نویسد «هرج و مرج دفاتر مالی که از شدت احتیاج عمومی بر مبنای مواجب مرسوم ولایات بلااستحقاق و خرج‌تراشی‌ها و کثرت عنوانات وضع مختلفه مخارج نقدی و جنسی از مبانی التزام به کلی خارج بود و بودجه دولت در چنین صورت حیرت‌انگیز از طرف مجلس شورای ملی به کمیسیون مالیه تبدیل شد که در جرح و تعدیل آن صرف مقدرات می‌نماید». از نوشته وی چنین برمی‌آید که با وجود چنین وضعیتی، وام‌های گزاف دولت، امتیازهای خارجی و نیز مواجب شاهزادگان قاجار، کمیسیون مالی مجلس نخست، میراث‌دار همه این نابسامانی‌ها بود. آن سنت کهن و پوسیده دیوان‌سالاری، در این موارد دیگر کارآمد نبود. مستشارالدوله دوباره می‌نویسد که در مجلس اول نخستین مشکلی که پیش آمد موضوع حقوق مواجب‌بگیران دولت بود زیرا تا قبل از مشروطه هیچ‌یک از مشاغل دولتی حقوق معین نداشتند. افرادی که در کادر خدمات دولت بودند از لشکری و کشوری از ابتدای امر به فکر تحصیل مواجب می‌افتادند، خواه فعلا متصدی خدمتی باشند خواه در انتظار خدمت بوده باشند. حقوق‌ها نیز نقدی و جنسی بود، برای مثال یک نفر سر برج حقوق معین خدمت نداشت و تمام این آشفتگی‌ها و کمبودها را مجلس نخست نظم و نسق داد. جالب است بدانید در این دوران چند تخلف که تا قبل از این مجلس وجود داشت، حقوق گرفتن چندباره برخی از کارکنان دولت بود و در آن‌سو بعضی کمترین حقوق را داشتند. مجلس نخست با اصلاح ارقام، جمع خرج، تعیین مستمریات، تدوین کتابچه صورت مواجب و … برخی مشکلات را رفع کرد.
یکی دیگر از اقدامات مجلس همانگونه که اشاره شد، سروسامان دادن به بودجه مملکت بود، یعنی هزینه سالیانه، درآمد و مخارج را مشخص کرد. دخل و خرج مملکت به عبارتی تا آن زمان معلوم نبود. پولی هر سال به خزانه می‌آمد و بدون برنامه خرج می‌شد. برخی تنش‌ها که در مجلس نخست شکل گرفت، از همین مشکلات و بی‌نظمی‌ها برمی‌آمد. تعیین حق و حقوق دربار در این میان نیز از کارهایی مهم بود که انجام شد.
چرا اختلاس در نظام مالی ایران در گذر تاریخ ریشه دوانده است؟
وقتی به بررسی، واکاوی اسناد، چگونگی و یادآوری ریشه برخی تخلفات از جمله اختلاس به لحاظ تاریخی بر اساس اسناد و گزارش‌های یکصد سال گذشته می‌پردازیم که به شکل مدون در اختیار داریم، یک پرسش مهم پیش رویمان مطرح می‌شود؛ با وجود همه دگرگونی‌هایی که صورت گرفته، چرا اختلاس همچنان در ساختار اداری و تشکیلاتی ما تداوم یافته است؟ چرا درزهای نفوذ اختلاس و سوء‌استفاده از بیت‌المال را هنوز نتوانسته‌ایم ببندیم؟ امر ضعف‌ها و کاستی‌های عملکرد قوه مقننه در یکصد سال اخیر یکی از دلایل این پدیده به شمار می‌آید. با وجود سازوکارهایی که برای مجلس در قانون مشروطه تعریف شد و اختیارات برای نظارت بر همه امور بدان نهاد واگذار شد، متاسفانه جنبه‌های نظارتی مجلس با وجود افزوده شدن دیوان محاسبات از دور دوم مجلس ضعیف عمل کرده است. ضعف این مجموعه، زمانی مشهود می‌شود که اسناد پارلمانی را بازمی‌خوانیم. در همین سند که در آغاز گفت‌وگو آوردم، مواردی تا پیش از سال ١٣٠٤ بازگو شده و آماری آورده شده، حتی اشاره شده که تاکنون به دلیل گوناگون و فراوانی تخلفات، بیست بخشنامه از اینگونه سند دولتی صادر شده است. صادرکنندگان آن بخشنامه، در بندهای بعد تذکراتی را بیان کرده‌اند، بدین عنوان که کسی اجازه ندارد تا پیش از وصول سند پرداخت، پولی به عنوان مساعده از خزانه خارج کند «دقت نمایید صندوق همیشه دارای وجوه نقد باشد».
به کمیسیون مالیه و حضور اشخاص مطلع از تجارت و بازار اشاره کردید. کمیسیون مالیه اما در مجلس‌های بعدی ضعیف می‌شود. این ضعف آیا به دلیل تکیه کمیسیون به اعضای ناآگاه بوده یا شرایط به گونه‌ای رقم خورده است که از این کمیسیون کاری به ویژه در جنبه‌های نظارت برنمی‌آید؟
حضور نمایندگان اصناف، یکی از ویژگی‌های مثبت مجلس نخست به شمار می‌آید. این مجلس به عبارتی صنفی بود یعنی هر صنف بهترین فرد را به نمایندگی از خود برای حضور در پارلمان برمی‌گزید. توجه داشته باشید که جامعه آن روز ایران، تقریبا یک درصد باسواد داشت. به نظر می‌رسد که یکی از اشتباه‌هایی که در دوره‌های دوم و سوم مجلس صورت گرفت، عمومی شدن انتخابات بود. مجلس نخست در برابر، این امتیاز را داشت که هر صنف، نماینده‌ای کاندیدا می‌کرد و یکی را از میان چند چهره معتبر برمی‌گزید. صنف‌های گوناگون در این گزینش‌ها کوشیدند بهترین شخص را به عنوان نماینده صنف خود به مجلس بفرستند تا از حقوق‌شان دفاع کند. در دوره‌های بعدی مجلس شورای ملی به ویژه از دوره سوم شرایط دگرگون شد؛ باید پرسید انتخاب نمایندگان در چه شرایطی انجام می‌شد. زمانی که جامعه آن روز ایران، تنها یک درصد باسواد داشت و هنوز به رشد لازم نرسیده بود! از این‌رو در دوره‌های بعدی می‌بینیم کیفیت رویکرد مجلس و تعداد نمایندگان متخصص آن کاهش می‌یابد. مجلس نخست با وجود زمان کوتاه فعالیتش، زبده‌ترین تاجران و بازرگانان زمان را در کمیسیون مالی خود می‌دید. بر پایه اسناد تاریخی به ویژه خاطراتی که بر جای مانده، تخصصی‌ترین مسایل آن روزگار در همین مجلس طرح و بررسی می‌شده است. نخستین اعضای کمیسیون مالیه در ٤ ذی‌قعده ١٣٢٤ قمری برگزیده شدند. ابتدا مصوب شد در صحن علنی مجلس، شش نفر پس از رای‌گیری انتخاب شوند. کسانی که برای عضویت در کمیسیون نامزد شدند، چنین شخصیت‌هایی بودند وثوق‌الدوله، آقا میرزا ابوالحسن خان، حاجی معین‌التجار، حاج حسین آقا امین‌الضرب، حاجی محمداسماعیل آقا، عون‌الدوله، معظم‌الملک، مشارالملک، ثقه‌السلطنه، حاجی سیدمحمد صراف، حاجی محمدتقی شاهرودی، حاجی محمدعلی، حاجی محمدتقی و سعد‌الدوله! اینان، همه از بازرگانان و فعالان برجسته تجاری در تهران بودند. از میان این افراد با قید قرعه میرزا ابوالحسن خان، وثوق‌الدوله، عون‌الدوله، امین‌الضرب، حاجی محمداسماعیل آقا و سعدالدوله به عنوان اعضای اصلی برگزیده شدند. باید اذعان داشت در دوره‌های بعدی این ترکیب نمایندگان متخصص را در کمیسیون مالیه شاهد نبودیم. در نتیجه سطح آگاهی و تخصصی در این کمیسیون تنزلی قابل توجه یافت. این مسائل می‌توانسته است در تداوم تخلفات مالی همچون اختلاس در سطح اداری و دولتی تاثیرگذار باشد.