بودجه و قانون‌گذاری (بررسی تحلیلی اداره مالی و بودجه مجلس اول شورای ملی)
در پژوهش حاضر، به منظور پاسخ به ابهامات و پرسش‌هایی درباره اداره مالی و چگونگی تامین بودجه مجلس اول، پس از آشنایی با اداره مالی نهاد مجلس شورای ملی و کنکاش در چگونگی تامین بودجه مجلس اول، به این مهم پرداخته می‌شود که مجلس اول با وجود اقداماتی چون تشکیل سازمان اداری و نیز آشنایی و الگوپذیری مجلسی‌ها از نمونه‌های پارلمانی غربی، در شکل‌بندی نهایی و متقن ساختاری اداری و مالی، چه میزان توفیق داشت. این امر، با توجه به شرایط سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی این دوره انجام گرفت.
به این ترتیب، در راستای اهداف کاربردی پژوهش حاضر، روشن شدن نحوه شکل‌گیری سازمان یا اداره مالی مجلس اول و دریافت تعداد نمایندگان و کارمندان و میزان حقوق و مستمری آنها، محل تامین بودجه و اعتبار مجلس برای پرداخت حقوق به مجلسیان، زمان پرداخت حقوق نمایندگان و در نهایت، دستیابی به این مهم که حقوق نمایندگان و کارکنان مجلس اول در چه زمانی تسویه شده موردنظر است. بنابراین، در این تحقیق به چگونگی تشکیل اداره مالی مجلس اول و کارکرد آن، حقوق و مستمری نمایندگان و کارکنان مجلس اول، میزان حقوق نمایندگان، محل تامین بودجه و اعتبار مجلس برای پرداخت حقوق به نمایندگان، تاریخ پرداخت حقوق نمایندگان و مطالبات آنان و کارکنان مجلس پرداخته می‌شود.
الف- اداره مالی مجلس اول
هر چند نظام اداری مجلس اول از گستردگی لازم و انتظام اولیه برخوردار بود و به نظر می‌رسد با پیشرفت کار مجلس، توسعه بیشتری یافت؛ بخش یا اداره مالی آن، گستردگی و استحکام لازم را نداشت. این امر چند دلیل بارز داشت که عبارت بودند از:
شکل‌گیری نهاد مشروطه بر پایه جنبشی حق‌طلبانه و براساس از خودگذشتگی برای فردایی بهتر و گریز از یوغ ستم، رسیدن به عدالت و رفع تبعیض‌ها بود که هر نوع فداکاری در این راه، با دل و جان مشروطه خواهان عجین شده بود و اساسا مسائل مادی اهمیت کمتری داشت؛ در نتیجه، از ابتدا مقرر نبود که حقوقی به نمایندگان ملت پرداخت شود؛ آنها هم ادعایی در این مورد نداشتند؛ چراکه برقراری حقوق و مزایا در گام نخست، می‌توانست صدمه‌ای بر نهال نوپای مشروطیت باشد و مردم را دلسرد کند. این موضوع برای بسیاری از نمایندگان که حتی تا پایان مجلس حقوق نگرفتند بسیار سنگین و غیرقابل پذیرش بود. بدین روی، دفتر تشکیلات مالی برای دریافت‌ها و پرداخت‌ها ایجاد شد.
مجلس رابطه خوبی با دربار و دولت نداشت؛ در نتیجه، از سوی آنها حمایت مالی نمی‌شد. به‌رغم اینکه تا این دوره، بودجه مملکت در دست دربار و دولت بود، آنها هیچ تعهد مالی را نسبت به مجلس نپذیرفتند؛ به بیان دیگر، در تنظیم بودجه ملی، مجلس هنوز جایگاهی نداشت، هر چه بود به‌صورت موردی و از محل‌های متفاوت به مجلس پرداخت می‌شد که آن هم بسیار محدود و حتی کفاف مخارج بخشی از کارکنان مجلس را نمی‌داد. جز این، با وجود این اوضاع اقتصادی نابسامان کشور، مجلس باید از کدام خزانه پول می‌گرفت؟ خزانه‌ای که تهی از پول بود؟ یا خزانه‌ای که به‌دنبال مطالبه وام از روس و انگلیس بود و حتی نمی‌توانست به کارکنان شاغل خود حقوق بپردازد؟
در آن زمان، هنوز مجلس نظم و ثباتی به خود نگرفته بود و بخش‌ها و واحدهای اداری آن مشخص نبود؛ این بخش‌ها به مرور زمان و براساس نیازهای پیش آمده شکل گرفت و نیرو جذب کرد؛ اما تعداد همین کارکنان نیز طبق اسناد موجود، کمتر از ۶۰ نفر بود (م۱، ک۳، ج۳، پ۲۸، آرشیو مرکز اسناد مجلس شورای اسلامی)؛ این افراد هم عمدتا پرونده شخصی مالی در مجلس نداشتند و تعداد آنها محدود بود؛ در نتیجه، در تشکیلات مالیه مجلس اول، عملا جایگاه مالی بارزی طلب نمی‌کردند. آنان تنها وجوهی به‌صورت علی‌الحساب دریافت می‌نمودند. (م۱، ک۳، ج۳، پ۲۷، همان)
واقعیت دیگر اینکه، لازم بود قبل از شکل‌گیری اداره مالی مجلس اول، ابتدا ساختار اداری و اجزای آن به‌طور کامل ثبات یابد و براساس آن، برنامه‌ریزی مالی به عمل آید که این امر با توجه به نوپا بودن مجلس و فشارهای سیاسی و اقتصادی فراوان بر آن، در کوتاه‌مدت غیرممکن بود.
با این اوصاف، از اسناد مالی مجلس اول، تعداد کمی باقی مانده است که سیدحسن تقی‌زاده در چند مورد اشاراتی به آنها داشته است. این اسناد اندک، نشان از شکل‌گیری ساختار مالی در مجلس اول دارد. این ساختار، پس از کمک‌هایی مانند کمک گمرک تهران به مجلس ایجاد شد و دفاتر مالی شکل گرفت (برای آگاهی بیشتر نک: م۱، ک۸، ج۳، پ۹۱، همان؛ پرسشنامه‌های میرزا ابراهیم کلانتر (شرف‌الدوله، نماینده تبریز)، میرزا ابراهیم شهید تبریزی (نماینده تبریز) و میرزا صادق مستشارالدوله (نماینده تبریز)) که از آن با نام دفتر ثبت مجلس یاد شده است و احتمالا چند کارمند مجلس نیز در این بخش مشغول کار بوده‌اند. نحوه اداره این بخش از مجلس، با دارالانشا یا در حقیقت، با بخش اداری متفاوت بود؛ زیرا در راس اداره مالیه، یکی از نمایندگان مجلس حضور داشت. در مجلس اول، هیات‌رئیسه، محقق‌الدوله را- که از نمایندگان تحصیلکرده و با معلومات بود- مامور کرد تا بر امور مالی، پرداخت‌ها و دریافت‌های مجلس نظارت کند؛ به عبارت دیگر، وی «متصدی امور مالی» مجلس شد (م۱، ک۳، ج۳، پ۲۷، همان). چند سندی که از کارکرد مالی محقق‌الدوله باقی مانده، نشان‌دهنده آن است که پرداخت‌ها و دریافت‌ها در دفتر مجلس به‌طور دقیق و با خط فارسی و نگارش سیاق ثبت می‌شد (برای آگاهی بیشتر نک: م۱، ک۳، ج۳، پ۲۷ و ۲۸، همان). محقق‌الدوله- که در ترتیب هیات‌رئیسه مجلس اول در زمره مباشران یا کارپردازان حضور داشت و منتخب صنف تجار تهران بود- پیش از نمایندگی علاوه بر گذراندن دروس سیاسی در تجارت نیز دستی داشت و با خط سیاق و امور ثبت و ضبط دفاتر مالی به خوبی آشنا بود (برای آگاهی بیشتر نک: م۱، ک۸، ج۳، پ۹۱، همان؛ پرسشنامه‌های میرزا‌ابراهیم شهیدتبریزی (نماینده تبریز) و میرزا‌آفا فرش‌چی (نماینده تبریز)).
از این رو، نمایندگان یکی از حساس‌ترین کارهای مجلس اول را به او واگذار کردند؛ کسی که به حق می‌بایست او را پایه‌گذار ساختار مالی مجلس اول مشروطه دانست. پس از مرگ محقق‌الدوله، صدیق حضرت (از نمایندگان تهران) جانشین او شد. در مشروح مذاکرات مجلس در تاریخ پنج‌شنبه ۱۴ شوال ۱۳۲۵ آمده است: «در این موقع به اکثریت آرا صدیق حضرت به ریاست دفتر انتخاب شد» («مشروح مذاکرات مجلس»، ضمیمه روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی ایران، ۱۴ شوال ۱۳۲۵، ص۳۹۰).
گویا از این تاریخ به بعد، صدیق حضرت، وظایف محقق‌الدوله را عهده‌دار شد. او نیز از نمایندگان تحصیلکرده اروپا و مدرس مدرسه سیاسی بود و ایجاد اداره مجلس اول و بسیاری از برنامه‌ریزی‌ها از ابتکارات او بود (آدمیت، ج۱، ص۳۶۳، ۳۶۸ و ۴۲۴).
ب- حقوق و مستمری نمایندگان و کارکنان مجلس اول
مجلس شورای ملی، به‌عنوان نخستین نهال مشروطیت، در آغاز کار با مشکل تامین بودجه مواجه بود. این امر بدون حمایت مالی دولت، دو چندان شد. بررسی اسناد و منابع باقی مانده از مجلس اول، صحت این موضوع را اثبات می‌کند که مجلس با کمک‌های مردم، حیات خود را آغاز کرد. در این راه، برخی از تجار نقش تعیین‌کننده‌ای داشتند.
به‌طور مثال، مخارج انتخابات مجلس اول را در تهران مخبرالسلطنه هدایت تامین کرد؛ وی در کتاب خاطرات خود به این موضوع اشاره کرده است. (هدایت (مخبرالسلطنه)، ص۱۴۲)
در اغلب شهرستان‌ها، حکام دولتی راه کارشکنی را در پیش گرفتند؛ مگر مناطقی که حاکم مشروطه خواه داشت. در برخی از شهرستان‌ها، انجمن‌ها به برگزاری انتخابات پرداختند و احیانا کمکی از دولت یا حکام محلی اخذ نکردند. در این رابطه، می‌توان به انجمن ایالتی آذربایجان، اشاره کرد که مخارج نمایندگان آن ایالت را پرداخت.
در مشروح مذاکرات مجلس و منابع و خاطرات موجود، صحبتی از تامین بودجه مخارج مجلس به میان نیامده است. بیشتر نمایندگان مجلس، شخصا یا با حمایت مالی برخی از تجار هزینه‌های مربوط را عهده‌دار شده بودند؛ به‌ویژه آنکه، بیشتر نمایندگان تهران از اصناف یا تجار بودند و اوضاع مالی خوبی داشتند؛ اما شرایط برای نمایندگان شهرستان‌ها متفاوت بود؛ برخی از تمکن مالی خوبی برخوردار بودند، ولی برخی دیگر، در راه رسیدن به مجلس، حتی فرش و زمین زراعی خود را فروخته بودند؛ در نتیجه، از داشتن مخارج روزانه خود نیز عاجز بودند؛ با وجود این، کسی نسبت به این شرایط و نبودن بودجه و اعانه، معترض نبود. آنان، تلخی بی‌پولی را با شیرینی نمایندگی مجلس از یاد برده بودند؛ چرا که تمام آرمان آنها، اجرای اهداف مشروطیت و برقراری عدالت بود؛ اما این روند چندان نپایید و مشکلات نمایندگان هر روز بیشتر شد. برخی از نمایندگان اصناف تهران باید صبح‌ها در کمیسیون‌های مجلس و بعداز ظهر‌ها در صحن علنی می‌بودند؛ در نتیجه، دیگر فرصتی برای کسب و کار نداشتند و اگر هم در جلسات مجلس حاضر نمی‌شدند، مورد بازخواست هیات‌رئیسه و حتی مردم قرار می‌گرفتند؛ چراکه مردم معتقد بودند دستیابی به نظام مشروطیت برای آنها هزینه‌های گزافی دربر داشته است و نمایندگان حق ندارند غیبت کنند و این اقدام آنها به نوعی خیانت است.
مشکلات برای نمایندگان شهرستان‌ها دوچندن بود؛ برخی از آنها با فروش اثاثیه و اموال شخصی خود، برخی با قرض و عده‌ای خوش اقبال با کمک‌های مردمی، مخارج سفر به تهران را تهیه کرده بودند. اما مساله اینجا پایان نمی‌یافت؛ با گذشت زمان، برای آنها مشکلات جدی به‌وجود آمد؛ زیرا آنها با اتمام پس انداز، دیگر توانایی اداره زندگی و دفاتر خود را نداشتند؛ از سویی، مخارج زندگی آنها افزایش می‌یافت، چرا که باید پذیرای میهمانان شهرستانی در منازل خود می‌بودند؛ میهمانانی که برخی اوقات تا ماه‌ها در تهران سکنی داشتند و برای بازدید یا عرض شکایت می‌آمدند. این مشکلات اقتصادی، عمده مساله نمایندگان شهرستانی بود؛ از سوی دیگر، حتی کارکنان مجلس نیز از نمایندگان تقاضای کمک مالی می‌کردند؛ زیرا بسیاری از آنها حقوق چندانی نگرفته بودند. در این میان، تنها مساعدت‌های نمایندگانی چون صنیع‌الدوله و احتشام‌السلطنه هر از گاه به آنها مدد می‌رسانید؛ (برای آگاهی بیشتر نک: م۱، ک۸، ج۳، پ۹۱، آرشیو مرکز اسناد مجلس شورای اسلامی؛ پرسشنامه اسدالله میرزا همایون مبشرالسلطان (نماینده خرم‌آباد)) اما این امر، نمی‌توانست همیشگی باشد.
نمایندگان- بنا به دلایلی که در سطور پیشین برشمرده شد- تا مدتی نمی‌توانستند از مجلس تقاضای تصویب حقوق کنند. به هر روی، گرفتن حقوق، مقرری یا هر چیز دیگری با این عنوان برای نمایندگان امری اجتناب‌ناپذیر بود و لازم بود نمایندگان مجلس تامین مالی شوند؛ تا بدون دغدغه ذهنی و مشغولیات دیگر به وظایف خود عمل کنند.
با این توضیح، به رفع ابهام در مورد حقوق نمایندگان و کارکنان دوره اول مجلس شورای ملی پرداخته می‌شود:
اسنادی که میزان حقوق دریافتی و طلب نمایندگان و کارکنان مجلس را معین می‌نماید، از اهمیت فراوانی برخوردار است و اطلاعات ارزشمندی از چگونگی اداره، مقرری و تعداد کارکنان مجلس شورای ملی در اختیار قرار می‌دهد؛ از این‌رو، در این مقاله سعی می‌شود با استفاده از اسناد نو یافته آرشیو مجلس شورای ملی و منابع و خاطرات بازمانده از نمایندگان و تشکیلات اداری مجلس شورای ملی در دوره‌های نخستین آن، برای ابهامات و پرسش‌های موردنظر، پاسخی مستند به‌دست آید. این اسناد به چند گروه تقسیم می‌شوند:
پرسشنامه‌های نمایندگان دوره اول اسناد مکاتبات نمایندگان و کارکنان صورت اسامی، مطالبات و مقرری نمایندگان اسناد پراکنده کمیسیون مالیه مجلس اول را باید پرکارترین کمیسیون آن نامید؛ زیرا بر پایه اسناد و مدارک موجود، تصمیمات آن را اثربخش‌ترین اقدامات بود. این کمیسیون طی این مدت، مواجب شاهزادگان و درباریان را تعدیل کرد و به وضعیت مالیاتی کشور سر و سامان داد. از دیگر اقدامات آن، «اصلاح بودجه مالیه ایران» بود. در نتیجه، تعیین حقوق و مستمری کارکنان دولت از مباحث مهم آن شد. هر چند «قانون وظایف، یعنی مستمریات» بعدها تصویب شد، اما مقدمات آن در این کمیسیون آماده شد و برای نخستین‌بار در ایران برای مخارج ادارات، بودجه معین شد.
– پژوهشی به قلم دکتر علی ططری و دکتر سهراب یزدانی
این خبر را به اشتراک بگذارید :